党中央国务院历来高度重视安全生产工作。近年来生产安全事故起数和死亡人数大幅减少，但依然稳中有忧、稳中有险。其中由于盲目施救、处置不当，导致事故扩大，以及死亡人数增加的事件时有发生，屡见不鲜，亟需进行统一和规范。为了解决生产安全事故应急工作中存在的突出问题，提高生产安全事故应急工作的科学化、规范化和法治化水平，2019年2月17日，国务院总理李克强签署第708号国务院令，公布《生产安全事故应急条例》（以下简称《条例》），自2019年4月1日起施行。《条例》共五章三十五条，对生产安全事故应急工作体制、应急准备、应急救援等作了规定。

　　一、《条例》的位阶及适用范围

　　1、《条例》是《安全生产法》和《突发事件应对法》的配套行政法规。《条例》第一条规定：“为了规范生产安全事故应急工作，保障人民群众生命和财产安全，根据《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国突发事件应对法》，制定本条例。”《安全生产法》是安全生产领域的综合性法规，确立了安全生产的基本准则和基本制度，生产安全事故应急工作是安全生产的重要内容,法律也设有生产安全事故应急救援和调查处理一章，对有关应急救援作出规定。《突发事件应对法》是我国应急工作的法律基础，它确立了突发事件应急工作的法律原则和法律制度。例如：确立了突发事件应对工作的主要流程，主要有突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，形成了一个集预防与应急于一体的突发事件应对工作体系。建立了针对不同性质和不同程序的突发事件的应急工作体系，有利于采取合理的应对措施，提高突发事件应对工作的效率。该法第3条所规定的“突发事件”，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。建立了高效、统一的突发事件应对工作组织体制，有效地保证了突发事件应对工作的开展。该法第4条规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但是，对于整体生产安全事故应急工作来讲，《突发事件应对法》和《安全生产法》之中，有的内容规定的比较原则，有的内容操作性又不强，急需进行细化和具体化。同时，法律之中没有规定，但实际操作又亟需的，也需要进行补充完善。

　　基于以上原则，如何处理好《条例》与《突发事件应对法》和《安全生产法》的关系：一是《突发事件应对法》和《安全生产法》有明确规定的，《条例》不再重复规定，也没有照搬法律的章节设置和应急工作的整个流程安排，除总则、法律责任、附则等通常法规都有的内容外，仅仅对生产安全事故的应急准备和应急救援作出规定。例如，《突发事件应对法》对政府及有关部门应急管理人员的培训已有规定，《条例》就没有再作规定。二是《突发事件应对法》和《安全生产法》中有规定但比较原则的，《条例》进行细化和具体化，增强操作性和实用。例如，《条例》增加了有关应急预案编制及修改、备案和演练的规定。三是《突发事件应对法》和《安全生产法》中没有规定，实际工作又急需的，《条例》进行补充和完。例如，《安全生产法》中未规定应急预案具体内容，未规定应急值班值守制度，未规定事故现场应急指挥的工作机制等。

　　2、《条例》是生产安全事故应急工作的行为规范。《条例》第二条规定：“本条例适用于生产安全事故应急工作；法律、行政法规另有规定的，适用其规定。”这里包括两方面内容。

　　一是普遍适用原则。《条例》明确是规范生产安全事故应急工作的普遍规定，所有生产安全事故应急工作都要遵守本条例的规定。根据《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》，生产安全事故是指生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，分四个等级。特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

　　二是例外适用原则。法律、行政法规对生产安全事故应急工作另有规定的，适用其规定，不适用《条例》，这是《条例》与其他法律、行政法规的衔接性规定。按照下位法服从上位法的原则，法律已对生产安全事故应急工作作出规定的，适用其法律的规定，这些法律有《安全生产法》《突发事件应对法》等。按照特殊法优于一般法的原则，《条例》是国务院制定颁布的行政法规，是规范生产安全事故应急工作的一般规定，其它行政法规对生产安全事故应急工作另有规定的，适用其行政法规的规定。例如《危险化学品安全管理条例》对危险化学品事故应急预案有规定，这些行政法规还有《电力安全事故应急处置和调查处理条例》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》等。

　　因此，做好生产安全事故应急工作除了要遵守本《条例》外，还应当遵守《安全生产法》《突发事件应对法》《危险化学品安全管理条例》《电力安全事故应急处置和调查处理条例》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》等法律、行政法规的相关规定。

　　3、《条例》是科研机构、学校、医院等单位安全事故应急工作的重要参照。按照参照适用原则，《条例》第三十四条规定：“储存、使用易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的科研机构、学校、医院等单位的安全事故应急工作，参照本条例有关规定执行。”根据生产安全事故的范围，科研机构、学校、医院等单位发生的安全事故，不属于生产安全事故。但是，现实中这类单位储存、使用易燃易爆物品、危险化学品等危险物品，存在较大的风险，极易发生事故，也需要应急工作，如2018年12月26日北京交通大学发生事故，造成3名学生死亡。目前，对这类单位的应急工作又没有相应的法律规定，故《条例》作出了参照执行规定，弥补了法规空缺。同样，《生产安全事故报告和调查处理条例》也作出规定：“国家机关、事业单位、人民团体发生的事故的报告和调查处理参照本条例的规定执行。”

　　二、《条例》明确了生产安全事故应急工作的体制

　　为了加强和规范生产安全事故应急工作，《条例》第三条、第四条从政府、企业两个层面五个方面明确了相应的职责，厘清了工作机制。

　　一是明确生产安全事故应急工作由县级以上人民政府统一领导、分级负责。《条例》第三条第一款规定：“国务院统一领导全国的生产安全事故应急工作，县级以上地方人民政府统一领导本行政区域内的生产安全事故应急工作。生产安全事故应急工作涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”根据上述规定，假如两个县属于同一市管辖的，则由该市政府负责；假如两个县分别属于不同市管辖的，则由不同市共同负责。

　　二是明确政府有关部门按照各自职责负责有关行业、领域的生产安全生产事故应急工作。《条例》第三条第二款规定：“县级以上人民政府应急管理部门和其他对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门（以下统称负有安全生产监督管理职责的部门）在各自职责范围内，做好有关行业、领域的生产安全事故应急工作。” 生产安全事故应急工作是安全生产的重要内容，按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的原则，政府应急管理部门和其他负责安全生产监督管理职责的部门在各自职责范围内，分别做好有关生产安全事故应急工作，各负其责。

　　三是明确应急管理部门对生产安全事故应急工作负有统筹职责。《条例》第三条第三款规定：“县级以上人民政府应急管理部门指导、协调本级人民政府其他负有安全生产监督管理职责的部门和下级人民政府的生产安全事故应急工作。”应急管理部门作为安全生产工作的综合部门，对安全生产工作负综合监督管理职责，同样对同级政府其他部门和下级政府的生产安全事故应急工作负有指导、协调职责。这里讲的指导，是指按照国家和上级有关部门或者本级政府的要求指导开展生产安全事故相应的应急工作，包括预案编制、预案演练等。这里讲的协调，是指对生产安全事故应急工作中有关重大问题进行协调，处理不了的，及时向有关政府和部门汇报。特别要注意的是，没有监督检查职责，与安全生产工作有所不同。

　　四是明确乡镇等政府和派出机关协助做好生产安全事故应急工作。《条例》第三条第四款规定：“乡、镇人民政府以及街道办事处等地方人民政府派出机关应当协助上级人民政府有关部门依法履行生产安全事故应急工作职责。”这与《安全生产法》类似，乡、镇人民政府以及街道办事处等地方人民政府派出机关仅是做好协助工作。需要说明的是，各类高新区、工业园区、化工园区等管理机构，是地方人民政府派出机关，应当协助上级人民政府有关部门依照有关法律、行政法规、地方性法规、规章以及有关“三定”等规定履行生产安全事故应急工作职责。

　　五是明确生产经营单位是本单位生产安全事故应急工作的责任主体，主要负责人全面负责。《条例》第四条规定：“生产经营单位应当加强生产安全事故应急工作，建立、健全生产安全事故应急工作责任制，其主要负责人对本单位的生产安全事故应急工作全面负责。”贯彻落实《安全生产法》的规定，强调管安全生产工作必须管应急工作。

　　三、《条例》强化了生产安全事故的应急准备

　　应急准备是整个应急工作的前提。《突发事件应对法》对有关应急准备作出了很多规定，《安全生产法》对有关应急预案和应急队伍、物资配备也作出了相应规定。在此基础上，结合生产安全事故应急工作的实际需要，《条例》设立专章，共12条，从预案编制、预案备案、预案演练、队伍建设、值班制度、人员培训、物资储备、信息系统等八个方面进行规范。

　　1、规范了应急预案的编制。

　　一是明确县级以上政府及部门要制定生产安全事故预案，并向社会公布。《条例》第五条规定：“县级以上人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门和乡、镇人民政府以及街道办事处等地方人民政府派出机关，应当针对可能发生的生产安全事故的特点和危害，进行风险辨识和评估，制定相应的生产安全事故应急救援预案，并依法向社会公布。”按照预案对象的不同，预案的种类也不同，各级政府要制定相应的政府预案，有关部门要制定不同的事故预案，有生产安全事故专项综合应急预案，也有危险化学品事故、尾矿库事故、特种设备事故等部门应急预案等。预案编制前要对事故特点和危害情况进行风险辨识和评估，根据评估情况，编制有针对性的预案。预案编制完成后，要将预案通过政府及部门网站，或者其他媒体等方式向社会公布，让全社会和公众知道，增加全社会的应急能力。

　　二是明确生产经营单位要制定生产安全事故预案，并向从业人员公布。《条例》第五条规定：“生产经营单位应当针对本单位可能发生的生产安全事故的特点和危害进行风险辨识和评估，制定相应的生产安全事故应急救援预案，并向本单位从业人员公布。”各单位生产经营活动情况不同，面临的风险也不同，有的生产经营单位仅存有单一风险，有的生产经营单位存有多种风险。因此，生产经营单位要针对自身可能发生的生产安全事故的种类、特点和危害程度等因素，进行风险辨识和评估，制定面对多种灾害的综合性应急预案，或者面对单一灾害的专项应急预案，或者简单的现场处置方案。不同种类的应急预案编制完成后，生产经营单位都要通过单位网络或者板报张贴等方式向从业人员公布，让从业人员知悉、了解。当然，依据《安全生产法》的规定，生产经营单位编制的应急预案应当与有关政府及部门的应急预案相衔接。

　　三是明确了预案编制的依据和内容。《条例》第六条规定：“生产安全事故应急救援预案应当符合有关法律、法规、规章和标准的规定，具有科学性、针对性和可操作性，明确规定应急组织体系、职责分工以及应急救援程序和措施。”根据规定，生产安全事故应急预案编制不仅要符合法律、法规的要求，还要符合规章和标准的要求。特别增加标准的规定，其目的就是要增强应急预案的科学性、针对性和可操作性。科学性是指预案编制要根据可能发生的事故特点及危险害等因素，通过风险辨识和评估后进行编制，保证预案的内容科学、合理。针对性是指预案编制要根据不同事故种类、特点和危害风险程度，制定相应的综合性应急预案、单项应急预案或者现场处置方案等。可操作性是指预案的内容要可操作，避免假、大、空。近年来，除了法律、行政法规、地方性法规对应急编制作出规定外，有关部门和团体还继续制定出台规章和标准。例如，应急管理部重新制定了规章《生产安全事故应急预案管理办法》，国家出台了国家标准《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（GB/T 29639-2013）、《特种设备事故应急预案编制导则》，江苏省氯碱工业协会还编制了团体标准《氯气泄漏事故应急预案编制导则》 (T/JSLJ001-2018)。这些规定，生产经营单位都应当遵守。

　　四是规范了应急预案的修订。实践中，很多政府及部门、生产经营单位编制的生产安全事故应急预案往往多年不修订，放在那里原封不动，形同虚设，早已失去应有的作用。为此，《条例》第六条规定：“有下列情形之一的，生产安全事故应急救援预案制定单位应当及时修订相关预案：（一）制定预案所依据的法律、法规、规章、标准发生重大变化；（二）应急指挥机构及其职责发生调整；（三）安全生产面临的风险发生重大变化；（四）重要应急资源发生重大变化；（五）在预案演练或者应急救援中发现需要修订预案的重大问题；（六）其他应当修订的情形。”出现上述情况的，有关政府及部门、生产经营单位等预案制定部门应当及时修订相应的应急预案。

　　2、规范了预案的备案

　　预案备案是加强应急管理的重要内容。《安全生产法》规定所有生产经营单位都应当制定相应的生产安全事故应急救援预案，但实践中要求所有应急预案都向政府部门备案是不可能的，况且有些生产经营单位风险很小，也无必要。为此，《条例》仅对高危生产经营单位和人员密集场所经营单位作出备案规定，其它生产经营单位的应急预案由单位自己管理。《条例》从政府部门应急预案和生产经营单位应急预案二个方面对备案作出规定：

　　一是政府部门的应急预案向本级人民政府备案。第七条规定：“县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当将其制定的生产安全事故应急救援预案报送本级人民政府备。”这里讲的生产安全事故应急预案既包括专项综合性应急预案，也包括危险化学品事故等部门应急预案。

　　二是高危生产经营单位和人员密集场所经营单位的应急预案向政府有关部门备案，并依法向社会公布。第七条规定：“易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输单位，矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位，以及宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位，应当将其制定的生产安全事故应急救援预案按照国家有关规定报送县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门备案，并依法向社会公布。”需要注意是，这里讲的国家规定，既包括法律、行政法规的规定，也包括有关部门规章、国务院及有关部门的规定。例如《危险化学品安全管理条例》规定，危险化学品事故应急预案应当向所有地设区的市级人民政府安全生产监督管理部门备案。这里与《条例》第五条规定有所不同，生产经营单位制定的应急救援预案要向从业人员公布，但是，高危生产经营单位和人员密集场所经营单位的应急预案要依法向社会公布，要求更严。

　　3、规范了预案的演练

　　应急预案进行演练是保证应急预案有效性的重要手段。通过急预案的演练，一方面可以检验应急预案的科学性、针对性和可操作性，另一方面可以发现应急预案的存在的问题和不足，及时修订和完善。为此，《条例》从三方面对应急预案演练作出规定：

　　一是政府及部门应急预案必须至少每2年组织1次演练。实践中，很多部门的应急预案从编制完成以来，因各种因素和原因，没有开展过一次演练，形同虚设。为此，《条例》第八条规定：“县级以上地方人民政府以及县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门，乡、镇人民政府以及街道办事处等地方人民政府派出机关，应当至少每2年组织1次生产安全事故应急救援预案演练。”根据规定，演练每2年至少组织1次，也可以针对不同的事故，每年组织1次及以上演练，由有关部门和派出机关根据实际情况确定。

　　二是高危生产经营单位和人员密集场所经营单位必须至少每半年组织1次演练。《条例》第八条规定：“易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输单位，矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位，以及宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位，应当至少每半年组织1次生产安全事故应急救援预案演练，并将演练情况报送所在地县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门。” 根据规定，演练每半年至少组织1次，也可以针对不同的事故，每半年组织2次及以上演练，由高危生产经营单位和人员密集场所经营单位根据实际情况确定。演练结束后，高危生产经营单位和人员密集场所经营单位应当将演练情况报送所在地县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门，这是法定义务。

　　三是规定了政府部门对高危生产经营单位和人员密集场所经营单位演练的监督。对演练的监督，是保证演练取得效果的重要手段和措施。《条例》第八条规定：“县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当对本行政区域内高危生产经营单位、人员密集场所经营单位等重点单位的生产安全事故应急救援预案演练进行抽查；发现演练不符合要求的，应当责令限期改正。”这里讲的抽查，是一种事后监督方式。负有安全生产监督管理职责的部门对本行政区域内高危生产经营单位、人员密集场所经营单位等重点单位上报的生产安全事故应急救援预案演练情况报告，应当进行抽查，一旦发现单位演练不符合要求的，应当责令重新组织演练。

　　4、强化了应急救援队伍能力建设

　　为了加强应急救援队伍建设，提高应急救援人员素质。《条例》从以下七个方面进行了规范：

　　一是明确政府应急救援队伍建设。政府及有关部门建立的综合和专职应急救援队伍，是参与生产安全事故应急救援工作的主要力量。为了避免应急救队伍的重复建设，《条例》第九条从建设规划和队伍建设两个方面作出了规定：第一是规定各级人民政府对应急救援队伍建设进行统筹，明确“县级以上人民政府应当加强对生产安全事故应急救援队伍建设的统一规划、组织和指导。”第二是规定有关部门可以单独建立，也可以共同建立急救援队伍，明确“县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门根据生产安全事故应急工作的实际需要，在重点行业、领域单独建立或者依托有条件的生产经营单位、社会组织共同建立应急救援队伍。”

　　二是明确社会化救援队伍建设。实践中，部分生产经营单位自己建立了专门的应急救援队伍，除了满足自身救援工作外，更多从事社会化救援服务；还有一些专门从事应急救援工作的社会组织，其本身性质也各不相同，有企业性质的，也有事业单位性质的。这些社会救援力量，也是我国应急救援工作的重要支持。为了发挥这些救援力量的作用，《条例》第九规定：“国家鼓励和支持生产经营单位和其他社会力量建立提供社会化应急救援服务的应急救援队伍。”从法律上明确了其地位。

　　三是明确高危生产经营单位和人员密集场所经营单位应急救援队伍建设。《条例》第十条规定：“易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输单位，矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位，以及宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位，应当建立应急救援队伍；其中，小型企业或者微型企业等规模较小的生产经营单位，可以不建立应急救援队伍，但应当指定兼职的应急救援人员，并且可以与邻近的应急救援队伍签订应急救援协议。” 原则上，高危生产经营单位和人员密集场所经营单位都应当建立应急救援队伍。但是，小型企业或者微型企业等规模较小的生产经营单位，可以不建立应急救援队伍，但应当指定兼职的应急救援人员，并且可以与邻近的应急救援队伍签订应急救援协议。这里讲的签订应急救援协议，是自愿行为，不是强制规定。

　　四是明确产业聚集区可以联合建立应急救援队伍。实践中，工业园区、开发区等区域内，特别是化工园区内，高危生产经营单位较多，每个单位都建立应急救援队伍，既浪费资源也无必要。为此，《条例》第十条规定：“工业园区、开发区等产业聚集区域内的生产经营单位，可以联合建立应急救援队伍。”

　　五是明确应急救援人员素质和培训。应急救援人员从事的工作特殊，需要面对火灾、水害、尘毒等各种类型风险，专业极性强，必须具有较高的素质和技能。为此，《条例》第十一条从两个方面作出规定，第一是对专业知识、技能素质提出要求，明确：“应急救援队伍的应急救援人员应当具备必要的专业知识、技能、身体素质和心理素质。”第二是对培训提出要求，必须经过培训合格方可参加应急救援工作，明确：“应急救援队伍建立单位或者兼职应急救援人员所在单位应当按照国家有关规定对应急救援人员进行培训；应急救援人员经培训合格后，方可参加应急救援工作。”

　　六是明确应急救援队伍的训练。应急救援队伍必须经常训练，方可提高应急救援能力。为此，《条例》第十一条规定：“应急救援队伍应当配备必要的应急救援装备和物资，并定期组织训练。”

　　七是明确了应急队伍的统筹管理。应急救援队伍的统筹管理和信息化，是调动各方面应急救援力量，提高整体应急救援能力的重要手段。为此，《条例》从两个方面从出规定，第一是规定生产经营单位建立的应急救援队伍要向政府部门报告，明确：“生产经营单位应当及时将本单位应急救援队伍建立情况按照国家有关规定报送县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门，并依法向社会公布。”第二是规定政府有关部门建立的应急救援队伍要向本级政府报告，便于统筹管理，明确：“县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当定期将本行业、本领域的应急救援队伍建立情况报送本级人民政府，并依法向社会公布。”

　　5、规范了物资储备要求

　　为了强化生产安全事故应急物资储备，保障应急工作的需要，《条例》第十三条从两个方面作出规定：

　　一是政府应急物资储备的要求，明确：“县级以上地方人民政府应当根据本行政区域内可能发生的生产安全事故的特点和危害，储备必要的应急救援装备和物资，并及时更新和补充。”

　　二是高危生产经营单位以及人员密集场所经营单位的储备要求，明确：“易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输单位，矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位，以及宾馆、商场、娱乐场所、旅游景区等人员密集场所经营单位，应当根据本单位可能发生的生产安全事故的特点和危害，配备必要的灭火、排水、通风以及危险物品稀释、掩埋、收集等应急救援器材、设备和物资，并进行经常性维护、保养，保证正常运转。”

　　6、规范的应急值班制度

　　这是一项全新的制度。为了保证应急工作的开展，及时联络相关人员和应急救援队伍，以及易燃易爆等高危物品应急救援的技术支撑，《条例》第十四条从两个方面作出规定：

　　一是要求三类单位建立应急值班制度，配备应急值班人员。明确：“下列单位应当建立应急值班制度，配备应急值班人员：（一）县级以上人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门；（二）危险物品的生产、经营、储存、运输单位以及矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位；（三）应急救援队伍。”

　　二是要求易燃易爆等高危物品单位成立应急处置技术组，24小时值班。明确：“规模较大、危险性较高的易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存、运输单位应当成立应急处置技术组，实行24小时应急值班。”

　　7、规范了从业人员的应急培训

　　《突发事件应对法》对政府及部门、相关单位的应急管理人员培训提出了要求，《安全生产法》对生产经经营单位从业人员的安全生产教育和培训提出了要求。实践中，生产经营单位往往对忽视从员业人员的应急能力的提高，导致发生事故后，从业人员不知、不会逃生，不具备基本的应急知识。为了提高从业人员的应急能力，《条例》第十五条规定：“生产经营单位应当对从业人员进行应急教育和培训，保证从业人员具备必要的应急知识，掌握风险防范技能和事故应急措施。” 生产经营单位必须按照规定加强对业人员的应急教育和培训，切实提高从业人员的应急能力，违法规定的，将予以处罚。

　　8、强化了应急救援的信息化建设

　　应急救援的信息化，是保障应急救援有效的重要手段。应急救援队伍、人员、物资、预案等信息必须实现共享、互通。《条例》第十六条从两个方面作出了规定：

　　一是建立统一的生产安全事故应急救援信息系统，明确：“国务院负有安全生产监督管理职责的部门应当按照国家有关规定建立生产安全事故应急救援信息系统，并采取有效措施，实现数据互联互通、信息共享。”根据规定，应急管理部、交通运输部、水利部等负有安全生产监督管理职责的部门，按照各自职责，建立健全相应行业、领域的生产安全事故应急救援信息系统，最终通过大数据，实现互联互通、信息共享，构成全国统一的信息系统，为生产安全事故应急救援提供保障。

　　二是规定生产安全事故应急救援信息系统与日常监管结合，实现“互联网+监督”服务。明确：“生产经营单位可以通过生产安全事故应急救援信息系统办理生产安全事故应急救援预案备案手续，报送应急救援预案演练情况和应急救援队伍建设情况；但依法需要保密的除外。”根据规定，应急救援信息系统应当可以办理生产安全事故应急救援预案备案手续、报送应急救援预案演练情况和应急救援队伍建设情况等三项工作，以方便生产经营单位，各级负有安全生产监督管理职责的部门不得阻碍、拒绝。

　　四、《条例》规范了生产安全事故的现场应急救援

　　实践中，生产安全事故发生后，事故现场救援机制不够完善、救援程序不够明确、救援指挥不够科学等问题，尤其是在一些基层生产经营单位违章指挥、盲目施救现象时有发生。为了规范生产安全事故应急救援工作，在《安全生产法》《突发事件应对法》已有规定的基础上，结合近年来应急救援的实践，《条例》从以下几个方面进行了规范。

　　1、规范了生产经营单位的初期处置行为。

　　发生事故后，生产经营单位是第一救援力量，必须进行初期处置，避免事态扩大。为此，《条例》第十七条规定发生生产安全事故后，生产经营单位应当立即启动生产安全事故应急救援预案，采取下列一项或者多项应急救援措施，并按照国家有关规定报告事故情况。这些措施有：（一）迅速控制危险源，组织抢救遇险人员；（二）根据事故危害程度，组织现场人员撤离或者采取可能的应急措施后撤离；（三）及时通知可能受到事故影响的单位和人员；（四）采取必要措施，防止事故危害扩大和次生、衍生灾害发生；（五）根据需要请求邻近的应急救援队伍参加救援，并向参加救援的应急救援队伍提供相关技术资料、信息和处置方法；（六）维护事故现场秩序，保护事故现场和相关证据；（七）法律、法规规定的其他应急救援措施。

　　针对上述措施，生产经营单位可以针对应急处置的需要，采取其中一项应急措施，或者采取多项应急措施。如果没有规定，还可以采取《突发事件应对法》《安全生产法》等法律、行政法规、地方性法规规定的其他应急救援措施。不得采取没有法律、法规规定的措施。

　　2、规范了政府的应急救援程序

　　有关地方人民政府及其部门接到生产安全事故报告后，应当按照国家有关规定上报事故情况，立即应急响应，开展应急救援工作。为此，《条例》第十八条从四个方面作出规定：

　　一是按照国家有关规定上报事故情况。《安全生产法》《突发事件应对法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、行政法规以及国务院规定都有事故报告的要求，有关地方人民政府及其部门要按照要求及时、准确上报事故，不得迟报、漏报、谎报和瞒报。

　　二是启动相应的生产安全事故应急救援预案。针对不同等级和类型的生产安全事故，启动相应的应急预案程序。

　　三是按照应急救援预案的规定采取下列一项或者多项应急救援措施。这些措施有：（一）组织抢救遇险人员，救治受伤人员，研判事故发展趋势以及可能造成的危害；（二）通知可能受到事故影响的单位和人员，隔离事故现场，划定警戒区域，疏散受到威胁的人员，实施交通管制；（三）采取必要措施，防止事故危害扩大和次生、衍生灾害发生，避免或者减少事故对环境造成的危害；（四）依法发布调用和征用应急资源的决定；（五）依法向应急救援队伍下达救援命令；（六）维护事故现场秩序，组织安抚遇险人员和遇险遇难人员亲属；（七）依法发布有关事故情况和应急救援工作的信息；（八）法律、法规规定的其他应急救援措施。

　　四是有关地方人民政府不能有效控制生产安全事故的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一指挥应急救援。

　　3、设立现场救援指挥部

　　这是全新的制度创新。实践中，事故相对简单，应急救援工作比较快，政府或者有关部门负责很容易处理。但是，如果事故比较复杂，往往救援工作就很难，救援队伍、人员、政府领导和专家等较多，救援方案难以统一和确定，这种情况下，亟需有一个权威机构来统一指挥救援工作。针对这些情况，《条例》规定可以设立现场指挥部，实行总指挥负责制，从三个方面进行规定：

　　一是可以设立现场指挥部。《条例》第二十条规定：“发生生产安全事故后，有关人民政府认为有必要的，可以设立由本级人民政府及其有关部门负责人、应急救援专家、应急救援队伍负责人、事故发生单位负责人等人员组成的应急救援现场指挥部，并指定现场指挥部总指挥。”需要说明的，第一，不是所有生产安全事故发生后，都要设立现场指挥部。第二，现场指挥部的成员由本级人民政府及其有关部门负责人、应急救援专家、应急救援队伍负责人、事故发生单位负责人等人员组成。

　　二是实行总指挥负责制。《条例》第二十一条规定：“现场指挥部实行总指挥负责制，按照本级人民政府的授权组织制定并实施生产安全事故现场应急救援方案，协调、指挥有关单位和个人参加现场应急救援。参加生产安全事故现场应急救援的单位和个人应当服从现场指挥部的统一指挥。”总指挥的职责有两项：第一是根据本级人民政府的授权，组织制定并实施生产安全事故现场应急救援方案。第二是协调、指挥有关单位和个人参加现场应急救援。参加生产安全事故现场应急救援的单位和个人应当服从现场指挥部的统一指挥。

　　4、设置了应急救援中止

　　这是新的制度设立。实践中，应急救援过程中，因社会影响等原因，往往救援工作难以停止，盲目施救，可能导致活人为了死人造成牺牲的情况。为此，《条例》第二十二条对应急救援中止作出了规定，明确：“在生产安全事故应急救援过程中，发现可能直接危及应急救援人员生命安全的紧急情况时，现场指挥部或者统一指挥应急救援的人民政府应当立即采取相应措施消除隐患，降低或者化解风险，必要时可以暂时撤离应急救援人员。”这在法规上首次予以明确。在应急救援中，现场指挥部或者统一指挥应急救援的人民政府要积极消除隐患，降低或者化解救援风险；在风险难以降低或者化解的情况下，允许暂时停止救援工作，撤离应急救援人员，以保障应急救援人员的生命安全；待条件成熟后，继续实施应急救援工作。

　　5、设置了应急救援终止

　　这是新的制度设立。实践中，应急救援工作什么时候结束，没有具体规定，往往是应急救援没完没了地进行。为此，《条例》二十五条规定：“生产安全事故的威胁和危害得到控制或者消除后，有关人民政府应当决定停止执行依照本条例和有关法律、法规采取的全部或者部分应急救援措施。”根据规定，生产安全事故的威胁和危害得到控制或者消除后，可以全部或者部分终止应急救援工作。这在法规上首次予以了明确。

　　五、《条例》完善了应急救援保障及后续行为

　　应急救援保障是应急救援整体过程的重要环节，《突发事件应对法》作出了相应规定。在此基础上，《条例》对应急救援过程中的保障作出了相应的补充和完善规定。

　　1、设立了必须履行救援命令或者救援请求的规定。《条例》第十九条规定：“应急救援队伍接到有关人民政府及其部门的救援命令或者签有应急救援协议的生产经营单位的救援请求后，应当立即参加生产安全事故应急救援。”根据规定，一是应急救援队伍接到有关人民政府及其部门的救援命令，必须立即参加生产安全事故应急援；二是应急救援队伍接到签有应急救援协议的生产经营单位的救援请求后，应当立即参加生产安全事故应急救援。这是法定义务，应急救援队伍必须不折不扣执行。违反规定，要承担相应的法律责任。

　　2、规范了通信等保障的要求

　　发生事故后，往往因通信、交通运输等原因，难以保障应急救援工作。为此，在《安全生产法》《突发事件应对法》总体规定的基础上，《条例》条二十三条明确规定：“生产安全事故发生地人民政府应当为应急救援人员提供必需的后勤保障，并组织通信、交通运输、医疗卫生、气象、水文、地质、电力、供水等单位协助应急救援。”根据规定，事故发生后，事故发生地人民政府应当为应急救援人员提供必需的后勤保障，并组织相关部门和人员协助应急救援。

　　3、规定了可以调用和征用财产的情形

　　为了保障应急救援工作的进行，《突发事件应对法》对征用和调用作出了规定。同样，生产安全事故发生后，政府及部门需依法进行征用或者调用。为此，《条例》第二十六条规定：“有关人民政府及其部门根据生产安全事故应急救援需要依法调用和征用的财产,在使用完毕或者应急救援结束后，应当及时归还。财产被调用、征用或者调用、征用后毁损、灭失的，有关人民政府及其部门应当按照国家有关规定给予补偿。” 这是法定行为，可以征用或者调用财产，但必须是应急救援工作的需要。根据规定，因应急救援工作的需要，有关人民政府及其部门可以征用或者调用企业、事业、其他组织或者个人的财产，但是，在使用完毕或者应急救援结束后，应当及时归还；财产被调用、征用或者调用、征用后毁损、灭失的，应当按照国家有关规定给予补偿。

　　4、规范了应急救援评估

　　应急救援评估是整体应急工作的重要环节，其目的是评估应急救援工作的有效性，为修订应急预案提供依据和后续应急救援工作提供经验。《条例》从两个方面作出了规定：

　　一是规定了应急救援资料和证据的收集。《条例》第二十四条规定：“现场指挥部或者统一指挥生产安全事故应急救援的人民政府及其有关部门应当完整、准确地记录应急救援的重要事项，妥善保存相关原始资料和证据。”已成立现场指挥部的，由现场指挥部负责应急救援有关资料和证据的收集工作；没有成立现场指挥部的，由统一指挥生产安全事故应急救援的人民政府及其有关部门负责应急救援有关资料和证据的收集工作。

　　二是事故调查组负责事故评估。《条例》第二十七条规定：“按照国家有关规定成立的生产安全事故调查组应当对应急救援工作进行评估，并在事故调查报告中作出评估结论。”事故救援工作结束后，现场指挥部或者统一指挥生产安全事故应急救援的人民政府及其有关部门可能已经解散，事故调查组将成立。这时，现场指挥部或者统一指挥生产安全事故应急救援的人民政府及其有关部门应当将保存的有关应急救援资料或者证据移送给成立的事故调查组，由事故调查组进行评估，并纳入事故调查报告。

　　4、明确应急救援费用由事故责任单位承担

　　生产经营单位是本单位安全生产的责任主体，应当遵守有关安全生产的法律、法规、规章和标准等规定，建立健全安全生产责任制，加强安全管理，完善安全生产条件，防止和减少事故。为了落实生产经营单位的主体责任，明确有关方责任，并借鉴国外的做法，《条例》第十九条规定：“应急救援队伍根据救援命令参加生产安全事故应急救援所耗费用，由事故责任单位承担；事故责任单位无力承担的，由有关人民政府协调解决。” 需要说明的，事故救援费用原则上由事故责任单位承担，即对事故发生负有责任的单位，不同于事故发生单位。

　　5、明确了救治和抚恤以及烈士评定的要求

　　为了保障应急救援人员的安全，《条例》对救治和抚恤以及评定烈士等作出了衔接规定。《条例》第二十八条规定：“县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，对在生产安全事故应急救援中伤亡的人员及时给予救治和抚恤；符合烈士评定条件的，按照国家有关规定评定为烈士。”在现有国家规定中，《工伤保险条例》对有关救治和抚恤作出了相应规定，《烈士褒扬条例》对评定烈士的条件等作出了规定。如《烈士褒扬条例》第八条规定：“公民牺牲符合下列情形之一的，评定为烈士：（一）在依法查处违法犯罪行为、执行国家安全工作任务、执行反恐怖任务和处置突发事件中牺牲的；（二）抢险救灾或者其他为了抢救、保护国家财产、集体财产、公民生命财产牺牲的；（三）在执行外交任务或者国家派遣的对外援助、维持国际和平任务中牺牲的；（四）在执行武器装备科研试验任务中牺牲的；　（五）其他牺牲情节特别突出，堪为楷模的。现役军人牺牲，预备役人员、民兵、民工以及其他人员因参战、参加军事演习和军事训练、执行军事勤务牺牲应当评定烈士的，依照《军人抚恤优待条例》的有关规定评定。”

　　六、法律责任

　　在法律责任部分，《条例》对生产经营单位、有关人员等多种违法行为进行制裁，并与《安全生产法》《突发事件应对法》等法律进行了衔接。

　　1、明确了有关政府及部门和有关人员违法行为的制裁。《条例》第二十九条规定：“地方各级人民政府和街道办事处等地方人民政府派出机关以及县级以上人民政府有关部门违反本条例规定的，由其上级行政机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”

　　2、明确了生产经营单位未制定应急预案等违法行为的处罚。《条例》第三十条规定：“生产经营单位未制定生产安全事故应急救援预案、未定期组织应急救援预案演练、未对从业人员进行应急教育和培训，生产经营单位的主要负责人在本单位发生生产安全事故时不立即组织抢救的，由县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门依照《中华人民共和国安全生产法》有关规定追究法律责任。”

　　根据《安全生产法》第九十四条规定：“ 生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：（三）未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实告知有关的安全生产事项的； （六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的；”《安全生产法》第一百零六条规定：“ 生产经营单位的主要负责人在本单位发生生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，给予降级、撤职的处分，并由安全生产监督管理部门处上一年年收入百分之六十至百分之一百的罚款；对逃匿的处十五日以下拘留；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”需要说明的，对主要负责人的处罚由安全生产监督管理部门实施。

　　3、明确了生产经营单位未对应急救援器材、设备和物资进行经常性维护、保养等违法行为的处罚。《条例》第三十一条规定：“生产经营单位未对应急救援器材、设备和物资进行经常性维护、保养，导致发生严重生产安全事故或者生产安全事故危害扩大，或者在本单位发生生产安全事故后未立即采取相应的应急救援措施，造成严重后果的，由县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门依照《中华人民共和国突发事件应对法》有关规定追究法律责任。

　　根据《突发事件应对法》第六十四条规定：“有关单位有下列情形之一的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚：（一）未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；（二）未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；（三）未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；（四）突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。”

　　4、明确了生产经营单位未将生产安全事故应急救援预案报送备案、未建立应急值班制度或者配备应急值班人员的违法行为的处罚。《条例》第三十二条规定：“生产经营单位未将生产安全事故应急救援预案报送备案、未建立应急值班制度或者配备应急值班人员的，由县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门责令限期改正；逾期未改正的，处3万元以上5万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款。”

　　5、明确有关单位用人员违反治安管理行为的处罚。《条例》第三十三条规定：“违反本条例规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　（应急管理部政策法规司副司长 邬燕云）